新中國成立65年來,尤其是改革開放三十多年來,新中國法治建設取得了巨大成就:法治觀念日益深入人心,民主法治理論不斷豐富,社會主義法治實踐不斷發展,依法治國基本方略得到重視和實施,人權和公平正義得到更加充分實現
  對話動機
  2014年10月1日,中華人民共和國65周年華誕。
  65年風雨兼程,新中國在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設上取得了舉世矚目的成就。
  回顧65載輝煌成就,法治在中華民族偉大復興宏偉藍圖中的脈絡愈發清晰。
  新中國成立65年來,我們黨始終高度重視法治在整個國家現代化建設中的戰略地位和作用,法治成為治國理政的基本方略。
  法治建設在新中國成立65年來發生了哪些巨大變化?取得了哪些偉大成就?《法制日報》記者就此與法學領域權威專家展開了對話。
  對話人
  中國社會科學院法學研究所所長 李 林
  《法制日報》記者廉穎婷
  65年法治建設的轉變
  我們黨對法治的理念價值、制度規範、功能作用等的理解和認識達到前所未有高度
  記者:1949年9月,中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開,會議通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》。1954年9月15日,憲法草案被提交第一屆全國人民代表大會第一次全體會議審議通過。可以說,這一時期是我國走向法治的奠基時期。
  1954年《中華人民共和國憲法》頒佈以來,新中國法治建設一路前行。那麼,整體來看,新中國的法治建設經歷了哪些重大轉變?
  李林:回顧新中國的法治建設,從執政黨的角度來看,65年間的變化可以概括為:我們黨從革命黨轉變為執政黨;從主要靠運動、政策和行政手段管理國家和社會,轉變為依法治國、依法執政和依憲執政,轉變為更加重視運用法治思維和法治方式治國理政。
  從新中國法治建設的發展軌跡來看,65年間的變化可以概括為:從人治到法制,從法制到法治;從有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法;從形成法律體繫到建設法治體系。
  從人治到法制的轉變,是“文化大革命”結束到1978年12月黨的十一屆三中全會這段時間。
  黨的十一屆三中全會在推進撥亂反正和制定改革開放大政方針的同時,在民主政治領域確立了發展社會主義民主、健全社會主義法制的基本原則,明確提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法制建設“十六字”方針,為徹底否定人治、全面實行法制提供了根本的政治保障。
  新時期法制建設開端最明顯的標誌是1979年的大規模立法。1979年7月,第五屆全國人大二次會議審議通過了刑法、刑事訴訟法、地方各級人大和地方各級政府組織法、全國人大和地方各級人大選舉法、法院組織法、檢察院組織法、中外合資經營企業法七部重要法律。
  從法制到法治的轉變,是從改革開放到1997年中國共產黨第十五次全國代表大會。
  1982年12月4日,第五屆全國人大五次會議通過了新憲法。“八二憲法”是新中國法治史上的重要里程碑,為新時期法治建設的大廈樹立起了支柱,對新時期法治建設起到了極大的推動和保障作用。
  黨的十五大正式確立了依法治國基本方略,提出了建設社會主義法治國家的政治發展目標,還第一次以黨的最高政治文件形式提出了“尊重和保障人權”。
  過去我們講的多是“法制”“法制建設”“建設社會主義法制國家”。黨的十五大報告把“法制國家”改為“法治國家”,把“法制”改為“法治”。法學界評價說,從“法制”到“法治”的一字之變,表明我們黨對法治的理念價值、制度規範、功能作用等的理解和認識達到了一個前所未有的高度,表明社會主義市場經濟是法治經濟、社會主義民主政治是法治政治、社會主義和諧社會是法治社會的觀念更加深入人心和社會。
  記者:2012年11月,黨的十八大報告提出,“法治是治國理政的基本方式”。3個月後,中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在對2013年全國政法工作會議作出的重要批示中,提出建設“法治中國”的新要求。2013年11月,黨的十八屆三中全會召開,“推進法治中國建設”成為全面深化改革的重大主題和顯著內容。
  目前,涵蓋社會關係各個方面的法律部門已經齊全,各法律部門中基本的主要的法律已經制定,相應的行政法規和地方性法規比較完備,法律體系內部總體做到了科學和諧統一。
  這些應該都是新中國法治建設的重要轉變節點。
  李林:黨的十八大以來,中央新一屆領導集體更加重視依法治國和法治國家建設,黨的十八屆三中全會對推進法治中國建設做出初步安排,黨的十八屆四中全會將對全面推進依法治國、加快建設法治中國做出頂層設計和整體戰略部署。可以說,現在和未來是從有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,從形成中國特色社會主義法律體繫到建設中國特色社會主義法治體系,從法律大國走向法治強國。
  中國特色社會主義法律體系形成後,我們正在從新時期以立法為重點的法制發展戰略,轉變到在歷史新起點上以憲法法律實施為中心的中國特色社會主義法治體系全面建設和發展上來。
  改革開放的前30年,我國法制建設的特點是以立法為中心,重點是解決有法可依這個法制建設的前提問題。2011年3月,我們宣佈中國特色社會主義法律體系如期形成了,那麼,從現在到未來,我國法治建設的重點應當轉向憲法法律實施,把大量紙面和文本上的法律變為現實生活中的法律,把不計其數的法律條文付諸實施,在全面推進依法治國的進程中,建設中國特色社會主義法治體系和法治國家。因此,我們也可以把這種轉變表達為:從以立法為中心推動形成中國特色社會主義法律體系,到以憲法法律實施為重點推進建設中國特色社會主義法治體系的歷史性轉變。
  記者:從1997年黨的十五大正式提出依法治國基本方略至今,法治已經成為治國理政的基本方式。從“法制”到“法治”,從“有法可依”到“有法必依”,新中國成立65年來,在民主法治領域最終形成了以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,無法可依的問題已經基本解決。法治建設下一步的關鍵,就是全面貫徹落實憲法和法律,全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家。當務之急就是推進依法行政,實現公正司法。
  李林:對,這也是新中國成立65年來法治建設的又一個重要轉變。過去,我們往往把法律和法制簡單地當作政治統治的工具和行政管理、社會控制的手段來理解和運用。改革開放以來,尤其是黨的十五大以來,我們越來越重視全面理解法治和依法治國的科學含義,越來越重視法治精神、法治理念、法治意識、法治文化等深層次的東西,越來越重視法律制度的體系化科學化建構,重視法治建設各個環節、各個層次、各個方面的統籌兼顧、協調發展,越來越重視法治作為治國理政基本方式的運作、實施和實現,重視法治思維和法治方式的運用,越來越重視法治在引領改革、促進發展、規範行為、調整關係、協調利益、維繫秩序、實現公平正義等各方面的重要作用。
  我們看到,社會主義核心價值觀中包含“法治”這一項,這說明在當代中國,法治不僅僅是一種手段、一種工具、一種措施,它首先是一個民族國家和全社會的價值、理念和文化,是一種公民的觀念信仰體系和生活方式;其次是體現為國家意志的一整套法律規範和法律制度體系,是國家治理體系的重要組成部分。
  記者:習近平同志在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會以及慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上兩次指出:要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。您認為應該如何理解“有機統一”?
  李林:回到三者有機統一來看,經過65年的探索、曲折和發展,最後我們終於找到了一條堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的中國特色社會主義民主政治的發展道路,中國特色社會主義法治的發展道路。
  三者有機統一是我國法治建設與西方國家法治相區別的最大特色,也是我國民主法治發展的本質特征和內在要求。堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國是一個密切聯繫、內在統一的整體。堅持三者的有機統一,是我們65年來社會主義民主法治建設取得的基本經驗,也是加強中國特色社會主義民主法治建設必須遵循的基本方針。
  任何時候,我們不能只講民主,也不能只講法治,而要把發揚社會主義民主與推進社會主義法治建設結合起來理解,實現民主與法治的緊密結合;與此同時,我們在講民主和法治的同時,必須要始終堅持黨的領導,這是我國民主法治建設取得成功的基本政治前提和根本政治保障。堅持黨的領導、人民當家作主、實行依法治國基本方略,三者必須有機統一起來。這就是當代中國法治最大的本質特征,最大的特色。
  65年立法理念的轉變
  立法要在全面深化改革和國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設中,發揮引領、促進、規範和保障作用
  記者:2011年3月10日,時任全國人大常委會委員長吳邦國宣佈,一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的,以憲法為統帥,以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主幹,由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規範構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。
  2012年11月,黨的十八大報告提出,要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。這一要求被稱為依法治國的“新十六字方針”。
  從中國特色社會主義法律體系形成到“新十六字方針”,這是否說明立法理念也在轉變?
  李林:對,立法理念的轉變大致有三點:第一,改革開放的前30年,我國立法要解決的核心問題是法律有和無、多和少的問題,目的是要儘快實現有法可依的法制建設基本目標。現在“新十六字方針”的提出,第一位的是科學立法,這就意味著我們今天立法工作依然十分重要,但今天立法要解決的主要問題,是立法質量問題,是法律質量好和壞、高和低的問題。
  立法觀念轉變的第二點是,立法要在全面深化改革和國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設中,發揮引領、促進、規範和保障作用。
  過去我們講到法制對於改革發展建設等的作用時,往往強調其保障作用,法制是“保駕護航”的,通常放在改革發展建設等事業的後面來發揮被動、滯後和“保姆”的兜底作用。這是一種輔助性的作用。黨的十八大以來,中央領導和中央文件講到立法和法治的功能作用時,通常強調法治的第一功能是“引領”,第二功能是“促進”,第三功能是“規範”,第四功能才是“保障”,而且強調要系統全面充分地發揮依法治國基本方略和法治基本方式的整體作用。可見,立法和法治在國家政治經濟社會生活中的地位和作用有了重大調整變化。可以看出,現在立法和法治是走在改革發展的前面,而過去立法是在後面,這是一個非常值得關註的重大變化。
  立法觀念轉變的第三點是,講到法治與改革的關係時,習近平同志多次講過“重大改革要於法有據”,於法有據首先是個立法問題。立法包括法律的制定、法律的修改、法律的廢除、法律的解釋等,通過法律的立、改、廢、釋,為全面深化改革,為各方面發展創造更好的法制環境、法制條件和提供法律依據。而在改革開放初期,涉及改革與法治的關係時,出現了所謂改革良性“違憲、違法”的現象和問題,而今天我們要在憲法框架下和法治軌道上推進改革,努力杜絕“違憲違法改革”現象的發生。
  記者:從公開數據看,截至2014年3月,我國現行有效法律242部,68部法律的制定或修改列入了本屆全國人大及其常委會的立法規劃中。在今年的全國人大常委會工作報告中,修改食品安全法、教育法、環境保護法、行政訴訟法、旅游法等一批社會高度關註、與全面深化改革相關的立法工作已被提上日程。
  這一系列舉措都在說明,中國特色社會主義法律體系形成之後,完善中國特色社會主義法律體系是立法的核心任務之一,是加強重點領域的立法。
  李林:從立法內容來看,現在我國法律體系的協調發展已經提上議事日程,立法工作更加重視社會立法、文化立法、生態文明立法等薄弱環節,而過去30年立法則比較重視經濟立法、行政立法。
  從立法方式來看,我們今天立法更加註重創製法律和修改法律並重,修改法律的比例、頻度和深度前所未有。
  我曾做過研究,改革開放以來我國法律修改的數量是逐步增多的。對全國人大及其常委會前30年制定的現行有效法律的修改情況是:1978年至1982年制定法律22部,沒有修改法律,制定與修改之比率為0;1983年至1992年制定70部,修改1部,制定與修改之比率為1.42%;1993年至2002年制定98部,修改33部,制定與修改之比率為33.67%;2003年至2008年32部,修改37件,制定與修改之比率為115.62%。現在,我國立法機關每年主要的立法工作是修改法律。通過比較可以看到,我國有些法律修改過一次兩次,有的甚至修改過五次六次。這說明經濟社會改革在深化,所帶來的法律變革越來越向縱深發展。改革的速度加快,法律要跟上,所以修改的頻率越來越快。
  記者:近年來,公眾逐漸參與到立法過程中,立法機關在修改法律時都會公開征求意見。這也應該是立法理念的一個轉變。
  李林:這個變化是值得重視的,這是立法工作更多體現民主立法、開門立法的一個重要特點,也是人民當家作主參與立法的重要途徑。過去我們講立法民主,但是在制度程序安排上、在操作層面上還不具體。最近這10多年來,我們不斷擴大民主立法的範圍,增強開門立法的力度,拓寬民主立法的渠道,強化公民民主參與立法的意識,取得了可喜的成績。
  越來越多的法律草案公開征求意見,公眾通過參與立法、參加立法聽證會、參加立法論證會等形式表達自己的意志和利益訴求。這些方式方法,都是開門立法和公眾民主參與立法的互動過程。民主立法的門開得越大、門開得越多,公眾就參與的越多,參與的力度就大、作用就強,這是民主立法過程中立法機關開門立法與公眾民主參與立法相輔相成、正向發展的互動過程。
  65年治國方略的轉變
  今天講到實現中國夢、全面小康社會、中華民族偉大復興,幾乎隨處可見法治的要素、法治的內容、法治的安排
  記者:9月24日,國家發展和改革委員會原副主任劉鐵男受審。黨的十八大以來,有近50名省部級高官“落馬”。對腐敗“零容忍”是中央新一屆領導集體留給人們的深刻印象。我們可以看出,反腐的最大特點是在法治框架內運行。這也體現了新一屆領導集體依法治國的思維方式。
  李林:新中國成立65年以來,法治建設最大的變化是觀念和方略的變化。如果說黨的十五大是提出依法治國,確立依法治國的基本方略,那麼全面落實和全面推進依法治國是在黨的十八大以來的戰略思路。
  從執政黨的角度講,執政黨前所未有的高度重視法治,全面推進依法治國,引領政治發展、促進法治建設。
  進一步講的話,就是執政黨運用法治思維、法治方式,結合黨風廉政建設強力反腐,治國理政,解決公眾和社會最關註最痛恨的腐敗問題。從反腐敗的意義上講,反腐其實就是法治的重要工作;運用法治思維、法治方式,是對幹部、對整個國家治理體系治理能力的主體提出新的要求。
  特別值得一提的是,執政黨及其領導幹部更加重視運用法治方式尋求社會共識和最大公約數,運用立法、執法、司法、守法等環節法治機制,在法治軌道上推動社會公平正義更好地實現。
  記者:黨的十八大以來,每一項重大改革措施的出台,都經過了全國人大及其常委會的審議、表決,都提前對所涉及的現行法律作出修改完善,確保在法治軌道上推進改革。2014年6月6日,中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《關於司法體制改革試點若干問題的框架意見》,廓清了司法體制改革的路線。這些都是黨的十八大以來,中國法治建設出現的一些新氣象。
  李林:我認為還有一些新氣象、新提法、新做法值得我們重視。比如,我們的法治建設和依法治國事業,前所未有地與中國夢、全面建成小康社會以及全面深化改革更加緊密地聯繫在一起。
  如果退到20年前,法治在這些重大工作部署裡面的因素是不多的,但是今天講到實現中國夢、全面小康社會、中華民族偉大復興,幾乎隨處可見法治的要素、法治的內容、法治的安排。
  過去20年,講到改革時,往往說改革可以突破法律、突破憲法。今天,我們講到改革,強調的是法律的立、改、廢、釋,講重大改革要於法有據,要通過授權等方式處理好改革與法治的關係。這是黨的十八大以來重大的變化與新氣象。
  還有,司法體制4項改革在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點,建立上海自由貿易試驗區等,這些新氣象背後的法治元素是很有特色的——在中國上海自貿區調整有關法律規定的行政審批,要得到法律的授權,要有序推進改革。凡是試點的,都必須有法律規定或者法律授權,沒有法律規定和法律授權,不得試點。
  可以說,新中國成立65年來,尤其是改革開放三十多年來,新中國法治建設取得了巨大成就:法治觀念日益深入人心,民主法治理論不斷豐富,社會主義法治實踐不斷發展,依法治國基本方略得到重視和實施,人權和公平正義得到更加充分實現。在中國共產黨的領導下,中國人民經過革命、建設、改革和發展,已經走上一條全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的中華民族偉大復興的康莊大道。
  (原標題:65載中國步履堅實走向法治)
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